Регионы необоснованно завышали закупочные цены на технические средства реабилитации для инвалидов

Коллегия Счетной палаты Российской Федерации под председательством Татьяны Голиковой рассмотрела результаты контрольного мероприятия «Проверка использования средств федерального бюджета, выделенных в 2013-2014 годах и за истекший период 2015 года на оказание государственной социальной помощи отдельным категориям граждан по санаторно-курортному лечению, включая проезд к месту лечения и обратно, и обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации (совместно с контрольно-счетными органами Тамбовской области, Краснодарского края и Санкт-Петербурга)».

Объекты проверки: Минтруд России, ФСС, Краснодарское региональное отделение ФСС, Санкт–Петербургское региональное отделение ФСС, Владимирское региональное отделение ФСС, Калининградское региональное отделение ФСС, Администрация Тамбовской области.

Проверяемый период: 2013-2015 гг.

С докладом выступил аудитор Счетной палаты Владимир Катренко.

Обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации

За 2013-2015 гг. на обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации в целом израсходовано 73 млрд. руб.¹ За этот период расходы на обеспечение одного инвалида ТСР возросли в среднем более чем на 3 тыс. руб. При этом по регионам затраты на одного инвалида колеблются в 2015 году от 9,4 тыс. рублей в Новгородской области, до 65,6 тыс. рублей в Тюменской области. Даже в пределах одного федерального округа расходы на одного инвалида существенно различаются. Так, в Центральном федеральном округе они составляют в Москве – 12,2 тыс. руб., в Белгородской области – 19,7 руб., в Московской области – 43,8 тыс. руб. Стоимость закупаемой единицы изделия непосредственно связана с объемом выделяемых средств. К примеру, если объем средств увеличивается, то и закупочная стоимость изделия возрастает, если уменьшается, то и закупки по ряду ТСР стоят дешевле.

По словам Владимира Катренко, регионам, которым в 2014 г. был уменьшен объем запрашиваемых средств по многим видам ТСР, приобретали их, несмотря на инфляцию, по стоимости ниже 2013 г, в большинстве случаев у одного и того же поставщика. Такая ситуация указывает на необоснованное завышение цен на ТСР в регионах. К примеру, Республика Чувашия на обеспечение инвалидов ТСР в 2013 г. получила 152,2 млн. руб., на эти средства были закуплены трости опорные и тактильные по средней цене за единицу 451,74 руб., кресла-коляски с ручным приводом комнатные - 10,6 тыс. руб., слуховые аппараты - 18 тыс. руб., корсеты, головодержатели, реклинаторы, оптураторы - 5,2 тыс. руб. При этом 2014 г., получив на указанные цели 143,1 млн. руб., регионом были закуплены данные ТСР по более низким ценам: трости по цене за единицу 419,29 руб., кресла-коляски с ручным приводом комнатные - 8,9 тыс. руб., слуховые аппараты – 6,3 тыс. руб., корсеты, головодержатели, реклинаторы, оптураторы – 3,7 тыс. руб. По словам аудитора, такая ситуация наблюдается в регионах даже если ТСР закупаются у одного поставщика. Так, в Тюменской области трости опорные регулируемые по высоте с устройством противоскольжения приобретались у ООО «Веклайн» в 2013 г. по цене 384 руб. за единицу, в 2014 г. – 310 руб.

В ходе проверки установлены факты, свидетельствующие о формировании региональными отделениями ФСС количественных и ценовых показателей при планировании бюджетных средств без осуществления надлежащего контроля и анализа со стороны Фонда и о низком качестве планирования региональными отделениями ФСС средств федерального бюджета на обеспечение инвалидов ТСР. К примеру, при планировании региональным отделением ФСС в Московской области стоимость каждой единицы ТСР, входящей в раздел приспособлений для одевания, раздевания и захвата предметов, составила 22 397,93 руб. при средней стоимости по Центральному федеральному округу 1 500 руб. Региональным отделением ФСС по Республике Алтай по всем видам ортопедической обуви была установлена стоимость 5 078,5 руб., что не соответствовало действующей методике планирования средств федерального бюджета. Аналогичная ситуация складывалась при планировании средств федерального бюджета Новгородским и Омским региональными отделениями ФСС.

Стоимость закупаемых для инвалидов видов ТСР существенно различается. По мнению Владимира Катренко, во многом это связано с тем, что поставщиками ТСР в большей части являются не производители изделий, а торговые организации. Аудитор привел примеры по Санкт-Петербургу. Стоимость аппарата на всю ногу, изготовленного ФГУП «Санкт-Петербургское протезно–ортопедическое предприятие» составляет 26,6 тыс. руб. В тоже время закупки данного вида ТСР производились у ООО «Стандарт-ОРТО» по стоимости почти в 168 тыс. руб. Корсет функционально–корригирующий в Санкт–Петербурге закуплен у ЗАО «ОРТО-С» по цене 34,1 тыс. руб., а в Тамбовской области стоимость такого же корсета, закупленного у ФГУП «Тамбовское протезно–ортопедическое предприятие», составила 4 тыс. руб.

Даже в рамках одного федерального округа сохраняется существенная дифференциация стоимости ТСР. Так, в Центральном федеральном округе в 2015 г. средняя стоимость трости 3-х опорной регулируемой по высоте без устройства противоскольжения колеблется от 678,95 руб. в Белгородской области до 810,68 руб. в Ивановской области. Стоимость кресла-коляски с электроприводом прогулочной, в том числе для детей-инвалидов, составила от 67 131,62 руб. в Тульской области до 146 709,44 руб. во Владимирской области. Стоимость обуви ортопедической сложной на утепленной подкладке для взрослых колеблется от 1 735,23 руб. в Белгородской области до 5 479,06 руб. в Ярославской области. «Такой разброс цен свидетельствует об отсутствии рационального подхода к расходованию бюджетных средств. Одним из направлений решения этой проблемы могло бы стать установление референтных цен на отдельные виды ТСР. Однако в данном направлении работа не ведется», - отметила Татьяна Голикова.

По результатам проверки Счетной палатой исполнения бюджета ФСС за 2014 г. Правительством России Минтруду России было поручено разработать методику определения и расчета стоимости ТСР, закупаемых региональными отделениями фонда. Методика Минтрудом России не разработана, в то же время Правительством России данное поручение снято с контроля. Также не пересмотрен действующий порядок планирования потребности в средствах на обеспечение инвалидов TCP и их распределения между регионами, исключив в качестве единственного основания формирования средней стоимости TCP государственный контракт. Формирование количественных и ценовых показателей при планировании бюджетных средств проводится без осуществления надлежащего контроля и анализа со стороны Минтруда России и Фонда.

Вместе с тем, на Коллегии было отмечено, что начиная с 2015 г. объем средств регионам должен был определяться исходя из средней стоимости каждого вида ТСР, рассчитанной Минтрудом России. ФСС установленные требования не были соблюдены, объемы средств рассчитывались по стоимости ТСР, определенной самими регионами. До настоящего времени не установлено, каким образом регионы должны рассчитывать среднюю стоимость ТСР при планировании объемов средств. По рекомендациям ФСС его отделения считали среднюю стоимость как среднеарифметическое значение, что приводит к завышению общих затрат.

С 1 января 2015 г. обеспечение инвалидов эндопротезами осуществляется за счет средств ФОМС. При этом сверка инвалидов, нуждающихся в эндопротезировании и получивших в 2013-2014 гг. соответствующие рекомендации в индивидуальной программе реабилитации инвалида, не проводилась. В результате 2015 г. за выплатой компенсации за приобретенные до 1 января 2015 г. эндопротезы обратилось 2 420 инвалидов. Расходы на компенсацию составили почти 295 млн. руб. По сути, задолженность перед инвалидами по обеспечению эндопротезами должна быть полностью закрыта. В тоже время в ходе проверки было установлено, что в составе расходов Фонда на 2016 г. предусмотрено более 114 млн. руб. на предоставление 960 эндопротезов. Это говорит о том, что планирование расходов осуществляется фондом без должного обоснования и соблюдения законодательства.

В ходе проверки установлены нарушения сроков направления бюро медико-социальной экспертизы экземпляра индивидуальной программы реабилитации инвалида в ФСС. Минтрудом России надлежащий контроль за деятельностью учреждений МСЭ не обеспечен. Установлены случаи, когда ТСР, рекомендованные в ИПР, не соответствовали видам ТСР, определенным в соответствии с перечнем показаний и противопоказаний для обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации. Так, в Калининградской области из 10 проверенных ИПР с рекомендованным ТСР «подгузники» в 7 отсутствовали сведения о размере изделия, в 6 – о впитываемости. При этом при закупке ТСР решение о его технических характеристиках принимается региональным отделением ФСС или уполномоченным органом региона самостоятельно или по заявлению инвалида, что не исключает завышения расходов федерального бюджета.

В ходе проверки установлено, что нарушаются сроки проведения экспертизы ТСР при необходимости их ремонта или досрочной замены. У инвалида запрашиваются излишние документы. Требования к численности, составу и профессиональной компетенции специалистов, осуществляющих экспертизу ТСР, не установлены, что создает риски принятия необоснованных, неквалифицированных решений о необходимости проведения ремонта либо замены ТСР.

Практически повсеместно нарушаются сроки обеспечения инвалидов ТСР. В ряде случаев инвалид не получает ТСР в течение ряда лет, находясь на учете, как нуждающийся в ТСР. Например, в Калининградской области не обеспечено 95 заявок инвалидов на ТСР, поданных еще в 2011 г., 666 заявок, поданных в 2012 г., 2,5 тыс. заявок, поданных в 2013 г., более 10 тысяч заявок, поданных в 2014 г. В другом случае, в Тамбовской области инвалид, поставленный в 2014 году на учет на получение кресла – коляски с ручным приводом для лиц с большим весом, на момент проведения проверки ТСР не обеспечен.

На заседании Коллегии было отмечено, что в 2015-2016 гг. 9 регионов2 отказались от реализации полномочий по обеспечению инвалидов ТСР и передали их в ФСС. При этом нормативные правовые документы, регламентирующие порядок организации работы при отказе региона от исполнения переданных полномочий отсутствуют. «Состав, перечень, качество и объем информации, которая в этом случае должна быть передана региональному отделению ФСС, не установлены, сроки передачи информации не определены. В результате информация в ФСС предоставляется несвоевременно и некачественно», - сказал Владимир Катренко. Так, при отказе Калининградской области обеспечивать инвалидов ТСР в Калининградское региональное отделение ФСС необходимые документы поступили только в июне 2015 г. При этом личные дела переданы в виде незаверенных отсканированных образов. Кроме того, в региональное отделение Фонда переданы копии документов 346 инвалидов, по которым органом социальной защиты населения Калининградской области приняты решения о выплате компенсации за самостоятельно приобретенное ТСР на сумму 5,7 млн. руб. на основании копий платежных документов. «Нельзя исключить риск двойной выплаты компенсации. В 2014 г. - по копиям документов органами соцзащиты населения и в 2015 г. - Фондом при предоставлении инвалидом оригинала документа, подтверждающего самостоятельное приобретение ТСР», - отметил аудитор.

В ходе проверки выявлены массовые нарушения сроков выплаты компенсации расходов за самостоятельно приобретенное инвалидом ТСР, составляющие 60 дней с момента поступления заявления от инвалида. Так, в Тамбовской области из проверенных 50 личных дел инвалидов за период 2013-2015 гг. нарушения выявлены в 5 случаях. При этом информация о численности инвалидов, которые приобрели ТСР за счет собственных средств и обратились за получением компенсации, не представлена. В Санкт-Петербурге установлены многократные случаи нарушений сроков принятия решения и выплаты компенсации от 69 до 89 дней. В Краснодарском крае из 48 проверенных личных дел инвалидов, обратившихся за выплатой компенсации, в 10 случаях установлены нарушения указанных сроков, в Калининградской области выявлено 8 случаев нарушения сроков.

Обеспечение граждан льготных категорий граждан санаторно-курортным лечением

Совокупные расходы федерального бюджета на обеспечение граждан льготных категорий санаторно-курортным лечением в 2013-2015 гг. составили около 19,3 млрд. руб. Стоимость путевки в санаторно-курортные организации в 2015 г. составляла в среднем 18,5 тыс. руб. Объем финансовых затрат в год на одного гражданина на предоставление санаторно-курортного лечения, рассчитанный исходя из утвержденных нормативов, в 2015 г. составил 1 312,2 руб. Установленный объем финансовых затрат на одного гражданина на оплату стоимости санаторно-курортного лечения значительно ниже фактической стоимости путевки, что предопределяет постоянное недофинансирование. По сути, для обеспечения путевкой 1 гражданина льготной категории привлекаются финансовые ресурсы 14 граждан. Обеспеченность граждан санаторно-курортным лечением за весь проверяемых период колебалась от 25 до 33%. Фактически вместо ежегодного обеспечения граждан путевками, как предусмотрено законом, они могут пользоваться «санкуром» раз в 3-4 года.

Доля обеспеченных путевками на санаторно-курортное лечение граждан в целом по России в 2014-2015 гг. не превышала 25-27,4% от общей численности обратившихся граждан за получением путевок. В санаторно-курортные организации, расположенные в Республике Крым и г. Севастополе, было направлено 69,8 тыс. граждан. На конец 2015 г. численность граждан, не обеспеченных путевками на санаторно-курортное лечение региональными отделениями ФСС составила 180,2 тыс. чел.

При этом, на Коллегии было отмечено, что Минтруд России производил расчет планируемых средств на 2014-2015 гг. на санаторно-курортное лечение в нарушение действующей методики. Так, министерство рассчитывало средства исходя из численности граждан, включенных в федеральный регистр лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи, по состоянию не на 1 октября, а на 1 ноября года, предшествующего очередному финансовому году. Это привело к уменьшению объема запланированных средств межбюджетного трансферта на санаторно-курортное лечение на 492 млн. руб. в 2014 г. и 545,8 млн. руб. в 2015 г. Данное нарушение министерством устранено при планировании бюджетных средств на 2016 г.

ФСС при распределении бюджетных средств на санаторно-курортное лечение по территориальным отделениям осуществлял расчет, не придерживаясь норматива, установленного Минтрудом России. Так, в 2013 г. Фонд направлял в региональные отделения средства на санаторно-курортное лечение из расчета в среднем 78,06 руб. на человека (утвержденный Минтрудом России норматив финансовых затрат на оплату путевки в месяц на одного человека – 99,25 руб.), в 2014 г. – 92,8 руб. (утвержденный норматив – 103,75 руб.), в 2015 г. – 94,2 руб. (утвержденный норматив – 109,35 руб.).

В результате, только в 2015 г. гражданин льготной категории во Владимирской области вместо 109,35 руб. в месяц, изъятых из его ЕДВ на санаторно-курортное лечение, получил 85,5 руб. в месяц, в Нижегородской области – 83,2 рублей в месяц, в Рязанской области – 85,1 рублей в месяц. В тоже время льготники, проживающие в Астраханской области, получали санаторно-курортное лечение из расчета 121,4 руб. в месяц, в Мурманской области – 115,4 руб. в месяц.

Татьяна Голикова обратила внимание, что отсутствие нормативного закрепления правил распределения ФСС средств на санаторно-курортное лечение территориальным отделениям несет риски нарушения прав граждан, проживающих в регионах, которые получали средства с нарушением установленных нормативов.

Проверкой установлено, что ФСС при заключении госконтрактов по санаторно-курортному лечению с организациями не может в полной мере определить качество предоставляемых ими услуг только на основании представленных в конкурсной документации материалов. В результате выигравшая конкурс организация предоставляет услуги недолжного качества, контракты расторгаются. Для заключения следующего государственного контракта необходимо определить новую организацию в соответствии с положениями 44-ФЗ, что требует значительного времени. В результате выделенные ассигнования не используются в полном объеме, а граждане остаются без санаторно-курортного лечения. Например, Санкт-Петербургским региональным отделением ФСС в 2014 г. был заключен госконтракт с ОАО «Сясьский целлюлозно-бумажный комбинат» на предоставление услуг по санаторно–курортному лечению граждан с болезнями системы кровообращения в санатории-профилактории «Приладожский» на сумму 2,7 млн. руб. При этом ОАО «Сясьский целлюлозно-бумажный комбинат» не смог оказать услуги надлежащего качества в связи с отсутствием горячего и холодного водоснабжения. Услуги по санаторно-курортному лечению, соответствующие условиям госконтракта, не осуществлялись, контракт расторгнут по соглашению сторон.

Кроме того, на обеспечение граждан бесплатным проездом на междугородном транспорте к месту лечения и обратно Фондом ежегодно планировались средства свыше 700 млн. руб. При этом при планировании средств на проезд к месту лечения и обратно льготных категорий граждан ФСС не проводит сравнительный анализ стоимости проезда граждан на железнодорожном и авиационном транспорте, что делает невозможной оценку рациональности расходов на обеспечение проезда к месту лечения и обратно.

Коллегия Счетной палаты приняла решение направить представления об устранении нарушений в Минтруд, ФСС, региональные отделения ФСС по Краснодарскому краю, Калининградской области, г. Санкт-Петербургу, управлению социальной защиты и семейной политики Тамбовской области; информационное письмо в ФАС России; письмо с предложениями о совершенствовании законодательства в Правительство России. Отчет по проверки будет направлен в Палаты Федерального Собрания Российской Федерации, а также в контрольно-счетные органы Тамбовской области, г. Санкт-Петербурга и Краснодарского края.